本期嘉宾
　　省人大常委会法工委社会行政法规处副处长　　卢群星
　　省人民政府法制办公室立法二处处长　　　　　张定富
　　杭州市中级人民法院行政庭庭长　　　　　　　尹昌平

　　为建设社会主义市场经济，实施好《行政许可法》，我们在经济领域进行了行政审批制度改革，这也是依法行政的重要内容。我省为此取消了一大批行政审批项目，如在企业投资领域，就颁布实施了《浙江省企业投资项目核准和备案暂行办法》，将一部分行政审批项目改为行政核准和备案，在很大程度上促进了经济的发展。
　　前不久，我国首例不予行政备案诉讼在我省嘉兴市中院审结。此案使得为什么要进行行政审批制度改革，如何规范行政备案制，如何进一步贯彻司法最终裁决制等问题，成了我们关注的焦点。本期《看法》就请相关嘉宾来谈谈他们的看法。

　　新闻背景
　　嘉兴审结国内首起不予行政备案官司
　　11月10日，嘉兴市中级人民法院就海宁市龙洲印染有限责任公司诉海宁市经贸局不予行政备案一案作出终审判决：维持原判。
　　2003年1月，龙洲公司经海宁市环保局批准投产使用20吨锅炉，并向海宁市经济贸易局上报利用20吨锅炉余热发电的项目材料。然而一年后，海宁市经贸局却向该公司下达了停工通知，后又对该项目不予备案。在多次交涉无果的情况下，龙洲公司将海宁市经贸局告上了法庭。
　　今年9月16日，海宁市人民法院一审判决撤销海宁市经贸局作出的《不予备案》的通知，并以是否备案属行政权为由，驳回龙洲公司请求判令海宁市经贸局给予备案的诉讼请求。原被告双方对此均表示不服，遂上诉至嘉兴市中级人民法院。嘉兴中院经审理作出维持原判的终审判决。
　　据《浙江市场导报》

　　关键词  改革的意义
　　主持人  我国进行市场经济体制改革的主要目的是促进市场经济发展，与之相关联的行政审批制度改革应该也是出于这个目的。从我省目前的改革实践来看，由行政审批制改为核准和备案制，对经济发展产生了巨大的促进作用。请嘉宾对此谈谈自己的看法。
　　张定富  市场经济的发展，一方面需要建立和完善一系列符合市场经济发展规律的秩序和机制，另一方面还需要营造与市场经济发展相适应的外部“软环境”。行政审批制度的改革，就是政府在为市场经济的健康发展创造必要的外部条件、营造良好的“软环境”。
　　为了进一步依法全面地规范行政审批制度，减少不必要的行政许可审批事项，简化行政许可审批手续，2004年7月，《中华人民共和国行政许可法》正式施行。根据行政许可法第13条的规定，公民、法人或者其他组织能够自主决定的；市场竞争机制能够有效调节的；行业组织或者中介机构能够自律管理的；行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决的事项，可以不设行政许可。
　　行政许可法颁布后，从国家到地方，通过对行政许可审批事项的全面清理，取消了一大批不该设置的行政许可事项，还把一批原来属于行政许可审批的事项改为备案等事后监督管理。这些措施，不仅为企业节省了大量的时间、人力和费用，解除了企业不该捆缚的“绳索”，而且为企业依法公平、公正、自主地参与市场活动建造了较为理想的平台。
　　尹昌平  市场经济体制改革的实践，必然派生出对行政主体与企业关系的法律底线和执法标准的评判。
　　一个企业的技术改造项目能否上马，无论何种企业，不管何方投资，一律要“婆婆”发话定调才能作为，实与改革开放的大环境相悖，政府机关职能部门也无精力和必要，事无巨细地插上一杠子。保障企业的自主经营权，赋予其更大的自由灵活度和行为决策权，有利于企业和社会的兴旺与发展。僵硬固化的计划经济思维，凝聚不起企业的活力与社会向上的动力。
　　需要强调的是，行政行为的表现形式多种多样，且常常你中有我、我中有你，有些行为看似双胞胎却又存在细微的差别。2004年7月发布的《国务院关于投资体制改革的决定》虽然提出“改革项目审批制度，落实企业投资自主权”，但从规定的内容来看，仅仅是对企业不使用政府投资建设的项目取消审批制，并区别不同情况实行核准制和备案制，而非全部行政审批制像冰山一样崩塌消融，化为备案的江河湖水。

　　关键词  立规的必要
　　主持人  从行政行为角度来讲，变行政审批为核准和备案制是质的变化，但从相关法律来看，备案制却不如审批制规范。我们从上述案例可以看出，行政备案制在实际操作中有一定的随意性，需要立法完善。请嘉宾就此谈谈自己的看法。
　　卢群星  行政许可法实施后，许多原本需要行政许可的事项转为事后备案的形式管理，促进了政府职能转变和公民自主管理，意义重大。存在的问题是，法律规定过于原则，有的行政机关认识不清，不能适应，或虽有认识却有意抵制。在某些领域，备案仍然是行为生效的要件，沦为变相的行政许可，冲突和矛盾也由此而生。
　　通过地方立法对备案制度进行规范，是可供选择的解决方案之一。行政法学的通说认为，备案是当事人将已有的权利或事实向行政机关告知，由行政机关进行登记并备查的行为，目的在于确认某一事项在法律上的唯一性和排他性。地方立法循此理路，审慎地构建备案制度的事项、条件、程序和后续管理等内容，会有助于相关部门正确适用法律，减少随意性。
　　但地方立法的作用毕竟是有限的。试想，在行政许可法尚且得不到正确理解或遭到消极抵制的地方，再增加一两部地方性法规，又于事何补？因此，进一步澄清观念、呼唤法治良心、捍卫法律本身的权威，便显得尤为重要和迫切。
　　张定富  行政许可审批是行政机关事前参与某项社会经济事务管理的一种行政管理方式，备案则是行政机关事后参与某项社会经济事务管理的一种行政管理方式。从行政审批到备案，是一种行政管理制度上的实质性改变。
　　对于行政机关来讲，行政审批是一项行政权利，而备案则是一项行政义务。对于企业依法上报的备案材料，行政机关没有拒绝备案或者不予备案的权力，只有依法受理备案的义务。至于企业上报的备案材料是否符合有关法律、法规的规定，是否齐全，行政机关有告知企业如何上报备案材料的义务。总之，备案对行政机关来说，既是一种事后监督管理的方式，又是一种为企业提供服务的有效形式。
　　如果行政机关作出不予备案的具体行政行为，那是行政机关没有把备案作为自己应尽的义务，而是把备案当作变相的行政审批，把义务当作权利行使的一种现象。这一现象的出现，一方面说明某些行政机关工作人员至今还没有完全适应行政审批制度改革后出现的事后监督管理的方式，仍然习惯于行政审批的运作方式；另一方面也说明备案制度还不够完善，如备案的事项、内容、程序等都需要进一步加的明确和完善。我个人认为，这些问题都是可以通过地方立法加以解决的。

　　关键词  司法的保障
　　主持人  司法裁判是法律保障的最后防线。行政备案制虽然对经济发展有促进作用，但一旦违法行政的话，同样会破坏经济，这就需要司法保障。对此嘉宾有何看法？
　　尹昌平  涉及行政备案的个案，情节千差万别，但守法经营与依法行政仍是管与被管者经常要念的经。备案制是相对活跃的机制，为行政相对人提供了腾飞的舞台——政府未投资，企业用自己的钱创业，除斥重大项目和社会公共利益外，外人也就少来说三道四，行政就少去阻手碍脚。
　　但各种举措的实际效果，却是良莠不齐的。如果不从加强政府建设、推进管理创新、改变观念上着眼，换汤不换药地玩文字游戏，一味严守死管没有违法的企业经营行为，穿新鞋走老路，对经济发展并无益处。但若违背明文的刚性条款准则，擅自放宽尺码发通行证，亦会混淆行业间本应厘清的规矩。司法裁判的功能，除了明示公平正义外，还应倡导社会良序。
　　就嘉兴一案而言，从一件普通的企告官案件，引出了行政审批制度改革与备案完善的新课题。对社会人与法律人来讲，这都是有益无害的争辩，以共同追求法的普守。
　　张定富  行政审批制度改革、取消不利于市场经济发展的行政许可审批事项、改事前审批为事后监督管理等，这些都是国家和政府为建立健全市场经济体制，促进市场经济发展所作出的重大举措。任何事物的发展，都有一个逐步完善的过程，行政审批制度的改革也不例外。在改革和完善过程中，出现这样那样的问题，并不要紧。重要的是，我们应当要重视这些问题，完善相关制度，减少和避免再出现类似的问题。
　　由行政审批改为备案，是适应市场经济发展需要的改革，我们应当用更大的热情去关心和支持这项改革，为备案制度的逐步完善献计献策。在备案制度的实施过程中，如果某些行政机关及其他工作人员的违法行政行为，侵犯了相对人的合法权益，相对人可以通过行政诉讼等救济途径依法维护自己的合法权益，行政机关应当承担由违法行政产生的法律后果。
　　依法行政是各级行政机关及其工作人员应尽的职责。行政机关必须加强对公务员素质的培训，提高公务员依法行政的意识，健全违法行政责任追究制，最大限度地减少和避免违法行政行为的发生，切实保障相对人的合法权益不受非法侵害。